主题：从韩国土地立法谈我国集体经营性土地入市

韩国的土地立法情况学者冯旭将韩国农村土地利用归纳为七次经济开发潮。第一次是增加农地面积为主，填埋拓宽海岸及林业开垦。第二次，新村运动缩小城乡差距、提高农民生活水平，开启农村近代化事业，提升生活环境和农民精神环境同时进行：农耕地营造、居住环境改善、村庄结构调整、电器电话、村庄会馆、儿童游乐场地建设，完成210万栋屋顶修缮，26万户3000余村庄得到改造。第三次，限制农地转用保护耕地，继续开拓农地面积，通过《山林开发法》推进山林地带开发。第四次除了修改法律外几乎无动作。第五次农村相对贫困，劳动力不足显现，颁布了《农渔村收入源开发促进法》，在农村划定农工区、副业地区、农村休闲区挖掘农业以外收入来源并保护农村自然环境。因离农、农业劳动力不足出现大量农地租借及委托经营现象。第一阶段以居住设施改善、村公共设施建设、农村产业、培育农村社区民间组织为主。第六次，通过农业振兴地区代替之前仅耕地保护的“绝对农地”制度，为解决农村生活环境恶化、农民收入低、农村人口减少问题，实现稳定“定居型农村社会”结构，确立了“农渔村生活圈开发规划制度”改善农村生活环境，创建农工区域、开发特产区域、兴建农渔村休养地等。具体做法是第一步在全国1260个乡选定794个农村作为开发对象，将面所在地或中心村庄提升至中小城市水准，将乡域整体提升至镇的水准。第二步将乡域提升至中小城市水平。具体建设项目有1）开发有居民生活中心的乡所在地及中心村庄﹔2）全国农村以乡为中心，树立开发规划并实施相关开发项目﹔3）基于不同地区的土地利用规划进行环境改善及公共设施的建设与整治事业;4）通过政府支援及村民参加，共同推进开发事业;5)将分散的村庄布局向相对集中化方向改造，并进行集中式开发;6）通过对负责道路（内务部).学校（教育部).医疗（保健社会部）等各政府部门的协调，推进项目实施﹔7)重视“生活圈”概念，通过与临近中心城市的有机结合．开发面所在地（或中心村庄);8）政府负责财政支援，各地方自治体为实施主体，农渔村振兴公社提供技术支持。第七次，聚焦于农村软实力建设与提升，改善农村居住环境，稳定农村社会结构，在农渔村生活圈开发规划的基础上，以景观改善、生活环境治理、巩固收入为目标。在韩国的发展中，城市化、工业化背景下，非城市地区、提别是近郊农村地区始终面临开压力。为此，1994年制定了“准农林地区制度”（占国土面积的27.3%），开发许可基准低，这样一来，非城市地区的土地保护水平被大大削弱，各种中小型工厂的无序建设、山地及农地地区内的居住区无序建设等情况不断出现。针对这一乱开发倾向，政府开始制定并完善以“先规划、后开发”为目标的国土规划相关法律。韩国土地相关立法经历了三个阶段。第一阶段，着眼于农地的私有制改革及新农地的开拓；第二阶段(新村运动第一期)，进行农村基础设施的建设与改善，农民收人来源的拓展与巩固；第三阶段(新村运动第二期)，着眼于改善农村生活环境、稳固农村社会结构，且切人点逐渐由物质建设、环境改善提升至景观维护、产业发展层面。韩国也有一张规划管理蓝图，规划中的土地利用类型包含城市地区、管理地区、农林地区、自然环境保护地区四种，四种土地具有互不重合的明确界线。我国的集体经营性建设用地集体经营性建设用地入市对传统的国有土地入市是绝对的绝大挑战，根据相关法律法规拿地程序简化很多，拿地成本低了不少，集体经济组织站立起来了，资金用于乡村振兴，从实际上解决了三农问题，为农村带来资金源。未来这样的趋势会加强，因为国土空间规划划定了三区三线，城市的土地供应有限，建设扩展有限，存量建设成为常态，在整个生态系统范围，大到一个城市小到一个片区，建设总量控制在总用地30%以内的指标将成为常态。而集体土地占据了半壁江山，可以预知，谁掌握了集体土地的财富密码，谁就掌握了土地财富秘诀。集体经营性建设用地是指在乡村地区的土地，性质是集体土地，功能是经营性，主要是指工业、商业、办公、旅游、文化、医疗等用地，从现有的出让情况看多为工业、研发、商业办公、租赁住房等。目前全国有33个试点县（市、区）。从目前的农村地区来看，存量的集体土地性质不多，又分为集体农用地和集体建设用地。集体建设用地，其中宅基地占据了大头，另外，村小学、村委、乡镇企业等占用一部分。集体经营性用地需要农转，但不需要征收，直接入市的条件目前来看，上海市有一套完整的文件可以依据，也有成熟的案例，比如松江区的集体经营性用地出让等制定的《松江区集体经营性建设用地入市1+5配套文件》。从出让的成交情况看，楼板价在3000-4000元/平方米。后又出台了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》。集体经营性用地的条件需要一系列的规划调整、相关政策支撑才能达到净地出让、出租或协议出让的目标。从试点城市上海的经验来看，经过调整村庄规划、村民集中居住、村集体经济组织收回闲置宅基地、农用地转建设用地、集体建设用地入市等几个流程阶段才能真正切入主体。从《土地管理法》和《土地管理法实施条例》可以详细找到集体经营性建设用地入市程序等前提条件，而重要的一块是收益的分配，即土地出让金如何分配的问题，在法律上没有具体明确，各地也不同。上海以调节金形式上交财政，其余归村集体经济组织所有，可委托镇政府代为管理，扣除该地块的前期出让成本后，部分用于集体经济组织资产经营，以定期分红形式分配给农民，部分用于本镇集体基础设施、公益事业和基本农田保护等支出。具体金额是商服、租赁住宅用途按50%，工业用途按20%，再转让的按增值收益的50%上交调节金。山东烟台规定土地使用者除向土地所有者支付土地补偿费外，应向市、县（市）人民政府缴纳土地流转收益，标准为3-6元/平方米，按市、县（市）、乡（镇）、村1：2：5：2比例分配。江苏宿迁规定，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，乡（镇）、村、组参与分配，市、区不参与分配。土地所有者分成不得低于流转所得的80％。从上海实践的来看，是可以通过土地整理实现经营性建设用地的盘活甚至增加。如鼓励居民点集中建设和农民集中居住的政策，就可以节约宅基地，置换的指标可用于村基础设施建设等，还有多余的指标可以流转，此外，上海的做法是可以获得资金和建设指标的奖励，甚至可以调整地块用地性质。即市级平台优先将节余的新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标在全市范围内有偿调剂，收益由区政府（管委会)统筹使用，优先保障本镇全域土地综合整治、低效建设用地减量化、乡村振兴项目建设等工作。这样就增加了集体经营性建设用地筹码。具体可详情：上海市人民政府关于进一步支持农民相对集中居住工作的实施意见。未来这一措施的全面铺开，将为乡村振兴打开一个口子，为乡村振兴注入一笔资金，这笔资金重要的就是比集体经营性土地的存量的大小和土地整理后规划的大小。而并不是每个村都有这样的机遇和条件，最先可能实施的肯定是靠近大城市周边的乡村和城市集中建设区的周边，偏远山村、偏远地区，在市场化条件下，很难有意愿的企业拿地和需求。就算集体组织愿意申请土地整治，但是整理出来的土地本地消化不了，只能靠买指标一锤子买卖来实现资金回笼了。未来，集体经营性土地入市还有很多的问题和调整，比如成熟的法律程序，出让金如何分配的问题，未来的集体经济组织，到底是以什么为主体，现存的集体经济组织，有些地方是没有，只能以乡镇政府作为替代，另外，集体经济组织的能力强弱也影响土地整理推动的效果。长远而言，应当以建立健全乡镇集体经济组织为改革目标，如有学者提出：“组建真正的代表乡镇农民集体行使所有权权能的集体经济组织，不能在乡镇政府的体制下，设置冠以乡镇集体经济组织名义的机构，而应当在乡镇人民代表大会的体制下，成立集体经济组织。”正如本号文曾提出的德国乡村振兴的做法之一，成了多种农民合作社组织。此外，集体经营性土地入市还存在一些法律方面的问题，这或许也是被叫停全面铺开的原因之一吧。具体来说，陈越鹏发文指出，入市决议规则不完整：《民法典》仅从权利行使主体角度对集体土地所有权进行了规定，而农民集体本身的内涵与法律地位则缺乏依据。不同的土地所有权代表行使主体（集体经济组织、乡镇集体经济组织、村民小组、村民委员会），在入市决议方面是否在具体规则层面上存在一定差异仍需分析；入市用途规则未规定；入市审查规则性质模糊。另外，集体经营性用地入市要不要行政许可接入，套用现有的国有建设用地管理模式使得集体经营性建设用地入市的实施往往困难重重。“在城市土地市场中,政府应履行所有者职责,合理调控城市一级市场供给,开展二级市场的监测、服务和监管;在农村土地市场中,政府应作为服务者、协调者和有限管理者存在,在突出集体所有者的主体地位前提下,完善制定法律法规、明确规划和用途管制、调节土地增值收益分配、推进流转市场建设和加强服务体系配套”。 浙衡商务转载，大家有兴趣的可以继续阅读集体经营性土地入市的法律制度方面的论述：陈越鹏|论集体经营性建设用地入市制度的完善。