主题：制度结构约束下日韩养老金体系演进的共性与差异

纵观世界各国社会保障制度的演变过程，以中日韩等为代表的东亚国家在制度建立、发展与改革的路径选择上与欧美国家大有不同，形成了具有东亚特性、且覆盖了全球四分之一人口的社会保障实践。然而，此前国际主流的社会保障研究拘泥于西方社会保障思维定势与话语架构，对东亚地区福利实践的研究力度和认识深度仍有不足。近年来，学界逐渐意识到东亚国家社会保障研究对于社会保障理论推进以及中国社保制度实践的重要借鉴价值，相关研究成果日渐增多。第一类是对东亚福利体制特征的总结，如“东亚福利模式”、“儒家式福利体制”、“生产主义福利体制”、“国家中心主义”、“家长中心的国家边缘供给体制”等。第二类是对东亚国家社会保障体制发展转型的实践经验进行介绍总结，如高山宪之和权赫周等人对日本、韩国公共养老金制度改革历程的研究。第三类是对东亚各国社会保障体制的比较分析，如刘群锋、张士斌等、田香兰等人对日韩等国养老金制度面临的困境及改革设计进行对比研究，总结共性及差异问题。总体而言，现有研究对改革措施及其模式特征已有较为丰富的总结，但缺陷在于对制度演变路径选择背后的国家结构性与制度性因素的关照不足。当前，增进民生福祉、促进社会公平、实现共同富裕是中国社会保障事业发展的根本出发点和落脚点，如何扩大再分配力度，强化互助共济功能十分关键。日韩两国养老金制度从有限再分配向普遍社会福利发展转型的过程具有参考价值。为丰富现有研究对这一过程的理解，本文尝试借鉴并整合政治经济学中的制度变迁理论、激励互补理论和福利国家理论，构建一个综合性理论框架，解释日韩两国养老金制度的演变过程及背后的历史和制度逻辑，以期对中国养老金制度的改革提供些许经验参考。 本文余下部分安排如下：首先梳理制度理论、互补理论以及国家福利制度发展的相关文献，形成综合性的理论分析框架；其次概述日韩两国养老金制度的建立简史及其关键特征， 展示各自的结构与制度要素，阐明互补关系；再次探讨外部环境变迁对日韩养老金制度造成的冲击和转型方向；从次对比日韩两国养老金体系演变路径的差异，分析制度结构环境如何影响政策选择；最后总结研究成果及对中国养老金体系改革的启示。

随着经济学、政治学、社会学等学科研究文献的积累，制度理论的最新发展已经对学科分工造成的问题意识碎片化状况有所纠正。本文的理论框架正是建立在政治经济学对以下三个问题形成的日益明确的共识基础上。 第一，一项制度的建立、发展，甚至消亡都是结构条件（包括经济基础与社会基础等）和国家制度的综合产物。新制度主义进一步将制度与组织、个体行动者结合起来，关注政党选举、利益集团，以及行政 官僚在政策制定中的博弈行为对制度的作用。例如，公共管理学中的多源流分析视角将新制度主义理论应用于具体的公共政策分析，认为一项政策建议是否被纳入议事议程取决于问题源流（焦点事件或危机事件）、政策源流（官僚、学者与利益集团构成的政策共同体）和政治源流（政党竞争、国民态度）三者互动的结果。因此，本文将采用制度分析的路径，从结构动因着手，接着转向政治制度和二者同其他因素互动的分析。此外，新制度主义理论注重分析符号、价值、观念等非正式制度和个体非理性因素的作用。具体就社会保障制度而言，一种有关社会福利供给的契约视角逐渐成为了跨学科的共识。几乎在所有国家中，养老金制度都或明或隐地体现为国家与其国民间的一种契约，将国家财政和福利承诺联系在一起，这种契约观逐渐体现为国家与民众间共享的一种理念与价值。第二，任何一项制度都内嵌于一套广泛的社会系统中，同时制度本身又是一个完整的社会系统，包含着一系列的组成要素。制度的良好运行离不开制度内部要素的互相协调，也离不开制度本身与外部环境要素的互相配合。基于此，互补理论将制度的运行归纳为“超模函数优化模型和超模博弈理论”。具体而言，制度由一系列子要素构成，这些要素可用连续变量或有序的离散变量表示。若把制度绩效看成要素的函数，同时受外生参数影响，则最优制度安排可理解为多个行为主体博弈的均衡解。第三，福利国家是20世纪现代国家在干预经济与社会治理的过程中形成的一种国家形态。在工业化时代，福利国家的建设主要服务于国家社会功能的实现，如国家合法性的建构、国家对于工业社会需求的认识和承诺，以及调动财源的需要。随着社会转型与全球化时代的来临，促进国民对社会团结与社会利益的认同成为国家福利制度建设的新意蕴。各国在福利国家的建设中存在着不同的政策选择，比如紧缩社会保障网络或拓展新经济时代下的福利新领域，以及走社会福利与经济发展共存的第三条道路等。 上文提到的制度理论、互补理论和福利国家理论，国内已有较多应用研究。例如运用制度主义视角分析中国农村合作医疗的制度嵌入性与可持续发展，运用互补理论分析中国城市医疗卫生体制的演变，从福利国家建设的视角出发分析中国政府在福利供给中的角色演变等。但总体上看，结合制度理论与互补理论研究养老保障制度的文献较少。此外，已有理论往往侧重于分析其中一点，但一个国家的社会保障体系是一个完整的系统，只有综合分析，才能窥其全貌。 综上所述，国际背景、本国社会经济结构、制度基础、公共财政状况与政策过程中的多元行动者，都会影响一项制度的发展。本文以互补理论为基础，整合制度理论与福利国家理论，尝试建立一个综合性的理论分析框架（见图1），具体如下。第一，最优制度安排表现为内部要素与外部环境（包括结构因素与制度因素）互动后的均衡状况。仅仅采纳内部要素与外生环境中的最优特征，而不进行相互的调试，往往无法取得最优制度绩效，甚至使绩效更差。第二，最优制度安排处于变化之中。当外部环境变化引起养老金制度内某一要素的强度增加时，与之互补的其他要素的边际效益会增加，这些效应相互强化，形成正反馈机制，反之亦然。也就是说，养老金制度内的要素和外部环境要素最终会以协同方式变动。

日韩养老金制度的建立逻辑与西方国家的福利理念各异其趣。在尚未具备欧美国家福利制度发展关键要素（如竞争性政党、广泛的公民社会权利）的情况下，日本和韩国由政府精英以自上而下的方式发起和实施了福利制度，并且维持了低水平的再分配和去商品化。在日韩两国养老金制度的建立过程中，历史遗产、社会经济结构与国家治理体制等内外部要素互相影响，形成互补均衡。3.1 日本养老金制度的建立与发展日本公共养老金制度的建立最早可追溯至明治维新时期。在公共部门，日本政府基于“富国强兵”的国家战略，希望通过建立一系列人事制度来为行政机关征聘合格的雇员，并组织武装部队。在此背景下，1875年日本政府为军人建立了养老金制度，并于1884年将这一制度扩大到公务员群体，筹资全部由政府税收承担。随后，各类公共公司也建立起不同的共济组合（Mutual Aid Associations），雇员与公司共同缴费，提供工伤补偿并逐步扩展到医疗保险和养老金福利。到1920年前后，日本基本建立起覆盖公务员、公共公司雇员的公共部门养老金制度。这一安排初步具备了社会保险的特征，但待遇还是以一次性退休津贴和小额福利为主。在私营部门，随着20世纪初期的工业化和城市化发展，传统的家庭保障作用开始削弱，一些私营大型公司为了吸引和留住工人，开始为雇员提供一次性退休金。公共养老金制度则直到第二次世界大战期间才作为稳定劳工队伍以及稳定金融的手段引入。1940年日本政府引入海员保险，以鼓励人们从事海员工作。而彼时城市贫困和劳资纠纷是日本重大的社会问题，海员保险的建立导致其他蓝领工人纷纷要求企业提供养老金。为了稳定工业生产，1942年政府为10人以上规模的私营企业男性蓝领工人建立了养老保险制度（厚生年金前身），缴费由雇主与雇员共担。其中部分战时特殊职业还能获得国家财政额外支持，例如矿工养老金福利支出中的20%由国家财政补贴。此外，把雇员工资的一部分拿出来强制纳入养老基金，采取完全积累制，不仅是限制百姓购买力、控制战时通货膨胀的手段，而且年金存款也成为国家战时融资的工具。第二次世界大战结束后，日本陷入恶性通货膨胀，原有的养老储备基金被严重稀释，如何平衡促进经济发展和重建保障体系的需要成为彼时日本政府的重要议题之一。社会政策服务于国家需要的政策取向被延续下来，员工福利依赖企业提供、基金运营高度分散和运用养老基金进行政府投资这些制度安排互为补充，在调和社会经济矛盾、刺激经济增长方面发挥了关键作用。在公共部门，1949年《政府雇员共济组合法》出台后，原本不在保障范围内的地方公共部门雇员被吸纳进来，各政府机构、各类政府雇员的福利标准一律平等，但依据身份不同分立设置的制度安排仍然被保留下来。此外，战后日本将原本归属于官僚机构的部分职能分离出来，成立了公共公司（比如铁路、盐和烟草专卖、电报电信等），这些新机构也被政府雇员共济组合覆盖。但在日本扩大公共雇员养老金覆盖和统一待遇的尝试中，仍有难以消除的差距。其一是为了改革能够顺利实施，已经参加旧制度的公务员（也就是改革中的“老人”）仍然维持原有的退休金制度，因此新旧制度之间互相比较产生矛盾。国家铁路公司从交通部分离后，新职工受政府雇员共济组合保障，而老职工享受更为优厚的公务员保障，养老待遇差距明显。其二是在私营部门养老金储备被通胀侵蚀、政府为给企业减负大幅调低厚生年金缴费率的情况下，公共部门雇员与私营部门雇员间的差距扩大。同一职业例如教师，在公立学校与私立学校任教获得的保障待遇完全不同。但日本特殊的法团主义结构形成了缓和这一矛盾冲突的自我调节机制：由于社团组织拥有独立代表自身利益参与到国家政策体系当中的权力，且养老金体制高度分散，使得一些特殊职业群体可以选择脱离原有制度自建保障。私立学校职员在1954年脱离厚生年金，自建共济组合以实现与国立及公立学校职员相同的养老金待遇，该举措随后引起农业、林业、渔业民间组织效仿。国家铁路公司由于员工间的待遇不平等矛盾选择于1956年脱离政府雇员共济组合，自建共济组合，盐和烟草专卖公司以及电报电信公司紧随其后。在私营部门，日本政府通过税收优惠和政策法规积极推动以就业为基础的福利计划扩大和制度化，借助企业力量补充国家的基本福利功能、减轻财政负担，并由此形成了特殊的双层公共养老金福利结构。由于战后养老金储备大幅缩水，企业为减少支出压力,强烈要求把厚生年金变成缴费确定、待遇确定的定额制度, 并取消之前的收入关联型制度。但这与当时政府提高厚生年金福利的目标相悖，因此在1954年改革中采取的折中方案是建立定额与收入关联型福利并存的制度结构，厚生年金保障范围则扩大到5人以上规模的企业。1965年，随着经济复苏，为继续鼓励企业扩大福利供给，部分养老基金被外包给企业独立管理。企业运营的厚生年金基金既是给员工的企业年金，也可以替代部分厚生年金支付，成为当时企业吸引人才的重要筹码。这部分免税的福利基金积累还可以用于各种企业投资计划。此外，由于多个独立的保险基金都需要财务运营管理，新制度下一些保险公司和金融机构随之发展起来，受到商业部门欢迎。与此同时，日本将公共养老基金以低于市场收益率的形式交给政府支配，服务于经济增长和国家战略发展需要。日本的公共机构资金存款属于财政部门的管辖范围，通过设立财政融资资金（FILP），政府得以拥有对邮政储蓄、社会保险基金等的支配权，为一般公共预算中不能满足的需求提供支持。这部分“影子预算”在战后经济恢复与增长期用于各种国家计划投资，重点支持基础设施建设、产业发展等方面。同时，基金对资本市场具有明显的促进作用。厚生年金制度建立初期，财政融资资金中约10%~20%的资金来自公共养老金，其余主要来自邮政系统储蓄存款。随着社保制度扩张和储备基金积累，1988年财政融资资产超过28万亿日元，约为当时政府一般预算收入（56.7万亿日元）的一半。此外，在核心群体（政府雇员、教师、企业职工）保障覆盖扩大时，日本迫于政党竞争压力，选择了不同于一般发展型政策模式的做法：通过大量政府补贴为低生产率部门提供保障，并且待遇水平不断向企业职工靠拢。受日本20世纪50年代后期全民医疗保险制度建立的影响，实现养老保险全覆盖的呼声渐涨。自民党在1958年的竞选活动中承诺实施全民养老金计划，以获取农村选区的农民和部分城市小企业工人、自我雇佣者的支持。于是国民年金在1961年被仓促引入。由于担心无法摸清农民和自我雇佣者的真实收入状况会引起缴费偏低和逆向再分配问题，日本政府选择将他们与其他雇员计划分立、定额的制度安排，并且福利支出的三分之一由政府税收补贴。20世纪60年代国民收入倍增计划期间，大量青年向城市迁移、农村老年人口失去家庭供养，自民党政府则不断提高国民年金福利以换取民众选票。到1966年，国民年金代表性参保人退休月福利水平已经可以达到厚生年金代表性参保人福利水平的一半。总之，在战后经济恢复和增长期，日本政府通过这一环环相扣的制度安排成功实现了公共养老金制度扩张。在城市，员工及其受抚养配偶（全职家庭主妇）受到企业提供的终身就业和职业福利计划保护。在经济增长和公司为吸引人才进行福利竞争的双重作用下，员工福利得以不断扩大。企业以此维持员工忠诚度，还能拥有大量可以免税的投资资金（养老基金）。在农村，高速经济增长产生的盈余用于补贴包括农业在内的低效率部门。自民党通过大量的公共投资项目雇佣农林渔业合作社成员，以换取他们的政治支持；部分国民年金支出由政府补贴。自民党政府在扩大福利、缓和社会矛盾的同时，维持了它小政府、低税负的承诺，还能通过财政融资资金获取更多的预算外资金用以支持各项国家投资计划。这种多方共赢格局共同促进了日本相当时期内高增长、低失业的经济表现。3.2 韩国养老金制度的建立与发展韩国的养老金制度是在第二次世界大战后设计、发起和实施的。在日本殖民时期，韩国的公共福利仅覆盖殖民政府中的公务人员，这种优先保障核心统治阶层的政策思路在殖民结束后被保留下来。虽然战后大量民众等待救济，但李承晚政府并未将公共援助用于更为普遍的社会安全网建设，而是用其扩大和维护政府官僚机构，并于1948年发布《国家公职人员法》草案，提出要为公务员提供一次性退休金。然而在国内社会动荡、朝鲜战争爆发的局势影响下，有限的财政预算只能勉强维持社会控制以及军队开支。直到1960年《国家公职人员法》修正案出台，覆盖公务员和军人的公共养老金制度才正式建立。而在私营部门，韩国公共养老金福利覆盖的进程明显滞后于日本。根据1953年出台的《劳工标准法案》，雇主必须为雇员提供法定一次性退休/离职补贴。可以说直到1986年国民养老金计划和1995年失业保险实施之前，在韩国工业化阶段，法定一次性补贴既是失业者的失业救济，又是退休者的养老收入，企业雇员保障完全依赖公司提供。这一局面是由韩国的政治体制、财税体制和发展面临的内外部环境互相影响所共同导致的。薄弱的经济基础与威权统治使得经济增长成为政府合法性的最重要来源。朴正熙军事政变后，其在政策制定过程中的绝对权威和对经济增长的高度重视使其他社会和政治问题边缘化。朴正熙提出“先增长、后分配”的发展理念，直接导致韩国公共养老金制度建设不断推迟。直到20世纪70年代，由朴正熙主导成立的韩国发展研究院说服其接受了社会政策可以促进社会经济发展的理念，国民养老金建设方案才终于在1973年获得通过。彼时韩国由于未能取得经济发展计划的预期成果，政府需要大量资金偿还国外贷款。同时，支持重工业和化工业发展也造成巨大财政负担。因此，通过引入养老金制度迅速积累资金成为极具吸引力的选项。1973年出台的《国民福利养老金法》仿照日本经验，在设计之初就确定为定额养老金+收入关联型养老金的双层模式；选择积累制的筹资方式也几乎没有产生争议。随后又颁布了《国家投资基金法》，提出设立国家投资基金，利用民众储蓄和国民养老基金投资基础建设和重点行业。然而，受同期国际经济社会形势影响，国民养老金计划在即将实施前被朴正熙临时叫停。一方面，石油危机突然爆发，可能使潜在的养老积累资金贬值；另一方面，朝鲜宣布废除所得税，使得韩国提高直接税的压力陡增，政府转而决定引入增值税，养老金制度变得缺乏吸引力。随后韩国经历了持续十年的经济困难，养老金改革被不断搁置，仅有1975年教育部门为私立学校教师建立保障制度的提议获得总统批准，这与发展型国家对教育的重视有关。至此，涵盖政府雇员、军人和私立学校教师的特殊职业养老金计划基本成型，而在此之外没有任何公共养老金制度覆盖。20世纪80年代，随着韩国民主化转型，在国内政党竞争与公民福利意识觉醒的双重压力下，养老金福利承诺成为获得选票的重要政治工具，但政策仍然没有摆脱生产主义偏向。1986年全斗焕政府重新发布并开始实施《国民养老金法》，方案更多采用经济规划委员会而非卫生福利部的提案，经济增长优先于社会保护。国民养老金福利待遇几乎完全依靠缴费及基金投资收益支付，政府不补贴收支缺口、仅承担行政成本。与此同时，自1988年国民养老金制度正式建立以来，半数国民养老金存款由政府公共部门支配，另一半用于金融投资运营，例如购买证券。1994年政府继续颁布了《公共资本管理基金法》，自此，公共部门攫取的国民养老金占比开始大幅提升，到1998年仅有24.5%的国民养老金在金融市场投资运作，剩余全部以低于市场利率的价格被转移到公共资本管理基金，用于投资基础设施建设、服务国家产业战略等。高度边缘化的福利官僚机构和保守的公共财政原则使得韩国公共福利供给非常有限，每次较大的制度扩张尝试都发生在政治危机时。起初国民养老金适用于10人以上企业的雇员，但这一制度在当时仅覆盖了大约25%的经济活动人口。为缓和灵活劳动力市场改革和取消农产品贸易壁垒等举措引发的社会矛盾，国民养老金于1995年向农民延伸，1999年继续在城市地区扩面，将自我雇佣者纳入保障。至此，国民养老金表面上基本实现全覆盖，但历史制度安排和社会经济结构使得国民养老金实际扩面工作推进困难。由于韩国直到2005年才出台政策允许用国民养老金替代法定一次性退休金，影响了企业和职工参加国民养老金的积极性，导致国民养老金实际缴费人数很少，当时18~59岁的参保人仅占全国相应年龄组总劳动力人口的三分之一。在此过程中，为了执行自上而下的命令、服务政治需要，行政官僚做出了违背其理性判断的政策安排。其一是将正式部门雇员与自我雇佣者和农民纳入统一的国民养老金制度，实行完全一致的福利结构（与收入挂钩）。由于无法摸清自我雇佣者和农民的收入，大多数申报收入往往低于实际，将不可避免地导致缴费偏低，基金收支不可持续。这一安排虽然遭到企业反对，但在总统的支持下仍坚定地推行下去。其二是设置不合理的低缴费、高福利结构，以鼓励参保、实现扩大国民养老金制度覆盖的短期目标。在收入端，缴费率起初仅有3%左右，此后十年内逐步增加到9%。在支出端，国民养老金采取了与日本类似的双层福利结构，但与日本农民和自我雇佣者仅领取定额福利不同，韩国的全部参保人均可领取定额和收入关联型福利。制度建立之初，缴费20~40年的参保人可以以不到9%的费率获得替代率约30%~60%的福利。此外，当时还引入了“特殊老年年金”，用于覆盖在制度实施时年龄已经超过50岁，无法满足10年最低缴费要求的特殊人群。缴费满5~9年时，替代率可以达到25%~45%。概言之，韩国与日本类似，为促进经济增长选择了主要依赖企业提供福利、维持低税收和公共部门支出、利用积累制养老基金作为财政“影子预算”的互补型结构安排。但相较于日本，韩国的威权主义政治体制导致养老金制度建设过程完全由总统意志支配。无论是在政党还是官僚机构中，政策制定严格围绕着总统及其核心助力圈层展开，福利官僚在养老金政策制定过程中的作用非常有限。同时，韩国的公共福利支出受到更为严格的控制，养老金制度对企业的依赖更甚。早期员工依靠企业的法定一次性退休福利获取保障，国民养老金制度建立后也完全由企业和个人缴费，政府补贴几乎可以忽略不计。2005年后虽然企业一次性退休福利不再具有强制性，但同时添加了新的企业法定福利内容。3.3 日韩养老金体系特征与制度缺陷制度、结构与环境对日韩养老金体系建设的影响深远。在日韩战后重建及工业化过程中，如何整合社会力量以快速摆脱贫困、实现经济赶超是首要发展目标。强政府主导下，这一目标促成了特定的发展模式选择：以经济增长为目标，社会政策从属于经济政策的发展型国家；以及将利益共同体以社团形式组织起来，与国家决策相联系的法团主义结构。为集中资源快速实现工业化，政府强势干预并扶持特定产业发展，而大量政策实践建立了国家与有限社会经济部门之间的信任、合作关系，工会和左翼政党受到压制。这一国家—市场—社会关系中，作为核心生产要素的职业群体和作为核心统治要素的社团伙伴具有更高的社会地位和更强的政治影响力，社会权利被控制在与生产活动紧密关联的有限范围内。受其影响，日韩两国早期的养老金制度特征明显：福利与私营企业的终身雇佣和公司福利紧密关联，再分配水平有限；形成按职业划分的福利制度、大型企业与中小企业之间的二元结构，以及政府官员、教师和军人三个职业群体的特权福利安排。（1）有限的社会再分配和明显的制度间差距产生公平性危机日本与韩国在战后均实现了快速的经济增长，前者更是以极快的速度跻身发达国家行列，但即使是在人口老龄化的冲击之下，日韩两国老龄社会支出占国内生产总值（GDP）比重也处在偏低水平（见表1）。究其原因，日韩两国有限的社会福利水平并非源于制度内较低的保障待遇水平（相反，日韩两国养老金制度建立初期，缴费满40年的代表性参保人替代率都可以达到60%左右），而是由于制度保障不平衡所致。

制度间的福利待遇差距来自于两方面。一是依赖企业的福利供给模式带来企业间和产业间差距。由于中小企业、自雇人员和农民大多无力负担高缴费，日韩公共养老金制度中的定额福利充当了安全网的作用，收入关联型福利则在不同产业、企业类型间差距较大。在日本，由于养老金体系运营高度碎片化，产业结构及其变化对公共养老金的待遇保障水平和基金财务状况产生的影响尤其明显。二是对特殊职业的保护带来职业间养老金待遇差距。当日本在1962年开始为缴费满20年的厚生年金退休职工支付养老金时，其待遇只有公务员的三分之一。韩国在2014年控制公务员养老金福利的改革之前，公务员养老金的平均水平是国民养老金的3.6倍。即便将公务员高缴费纳入考虑，计算缴费收益比，韩国退休公务员领取的福利待遇是其支付保费的2.4倍，而其他退休人员领取的福利待遇则仅是其支付保费的1.7倍。（2）不平衡的制度收支结构设计产生可持续性危机虽然具体成因存在差异，但日韩两国均形成了“低缴费、高福利”的不平衡结构。在日本，高度分散的体系导致养老金制度间的福利追赶比韩国更甚，一方面是由于日本更高的民主化程度和民众极强的公平观念，使得自民党为回应民众提高保障待遇的诉求而不断做出扩张养老金福利的承诺；另一方面是由于职业群体脱离现有制度自建保障的权利给日本政府带来压力，为维持体系完整只能努力缩小待遇差距。日本在1965年实施“月年金1万日元”计划，大幅提高厚生年金养老金待遇水平的原因之一即是防止进一步退保。随后在1966年，国民年金的定额福利基本达到与厚生年金一致。但与此同时，缴费费率却提高缓慢。1965年厚生年金缴费率仅有5.5%却可以达到约40%的替代率水平，国民年金在初期也设置了较低的定额缴费费率(每人每月100日元)，却能在退休后为自己和家人换得高额保障。在韩国，长时间的企业式福利和私人养老金发展实践强化了国民养老金作为国家福利的理念，民众认为不同于私人养老金计划，国民养老金应提供比个人缴费更多的福利回报。加之既有的法定一次性退休金制度降低了雇主为雇员额外缴费参加国民养老金的意愿，促使政府设置不合理的低缴费、高福利结构以鼓励参保。这些安排埋下基金收支失衡的隐患，影响制度的可持续性。 04外部环境与制度结构变迁诱发的改革在高速经济增长产生的盈余足以支持帕累托改进的情况下，日韩公共养老金制度建立初期所采取的模式安排得以稳定存在。但随着社会经济发展转型，原有养老金制度所依赖的社会经济结构遭到瓦解。特别是在亚洲金融危机后，日韩发展的外部环境发生剧烈变化，以经济增长盈余支持福利改善的条件不复存在，大量利益受损者的出现动摇了维系旧制度的社会基础。加之民主化浪潮下公民福利意识觉醒，原有的养老金制度难以满足社会福利保障需要，变革不可避免。 4.1 社会经济转型冲击原有制度结构 日本和韩国为回应经济危机和全球化冲击，不得不实施刺激经济的自由市场改革，但这导致原有国家—市场—社会合作结构出现裂痕。由于对未来经济增长的期待落空和民主化程度不断加深，公民福利意识在此过程中逐渐觉醒，对公共养老金计划的福利保障水平和公平性提出更高要求。但持续经济不景气和人口老龄化导致公共养老金制度陷入财务危机，加之自由市场改革带来收入差距扩大，大量参保人面临福利损失、保障不足的局面，福利供给与需求之间的冲突愈发明显。 在日本，20世纪80-90年代的产业结构转型开始动摇此前依赖雇主分散运营的福利保障模式。海员保险和部分共济组合由于相关从业人数骤降、经营状况不佳，出现严重财务赤字。之后随着经济全球化程度加深和日元升值，日本公司的国际竞争力遭到严重打击，这进一步破坏了日本原有的社会合作伙伴关系。此前政府—企业—雇员三方共赢的养老福利制度安排建立在终身就业与企业福利保障之上，但这种劳动力绑定和福利负担成为日本企业提升国际竞争力的重要障碍。而自民党政府在经济不景气时期将大量预算用于在农村地区投资公共工程项目和保护小企业主以换取选票，这种对低生产率部门的保护和财政预算赤字也成为日本企业难以承受的成本。特别是在经济增长陷入停滞后，日本为刺激经济增长进行了一系列新自由主义改革，包括金融自由化、公路和邮政服务私有化和放松劳动力市场管制等，原有的利益联盟开始出现分化。 长期经济萧条叠加人口老龄化，让现收现付与积累制混合的养老金制度受到双重冲击，更加难以维持。由企业独立经营的厚生年金基金受资本市场波及，投资运营收益惨淡，因资金问题终止的厚生年金基金数量猛增。2000年时还有1801家厚生年金基金，但到了2004年只剩下799家。此后基金数量不断缩减，2014年起日本政府不再批准建立新的厚生年金基金，至今仍然留存的厚生年金基金仅覆盖约15万参保人。这意味着日本的公共养老金逐步转向现收现付的制度安排。但在人口老龄化和严重财政赤字之下，制度的财务危机仍难以化解，福利回报不断下降引发代际公平问题和信任危机。此外，刺激经济增长的新自由主义改革在为许多日本公司创造利润的同时也加剧了收入分配不平等，创造了更多非正规就业群体和城市贫民，他们的就业和保障成为新的社会问题。而对特殊职业群体的优待更加激化了矛盾，这些共同促成了日本的社会保障与税制一体化改革。 在韩国，一系列新自由主义经济改革和民主化改革后，原有福利计划的社会治理基础彻底消失，社会分化问题比日本更为严重，成为养老金制度发展的重要动因。由于韩国经济在20世纪70年代末80年代初陷入停滞，全斗焕政府推行了大刀阔斧的经济改革，包括国有企业私有化、价格体制改革、金融与进口自由化等，但财阀与威权政府之间的联盟关系自此开始出现裂隙。削减粮肥价格补贴和取消农产品进口壁垒还让政府失去了农民的支持。1987年韩国民主化后，劳工福利保障不足的问题凸显，不断有罢工运动出现，促成了国民养老金计划的建立。1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机时期，为吸引国际资本投资，金大中和李明博政府分别采取了经济刺激计划，但社会不平等也随之扩大，出现了收入、阶层和职业的两极分化。金大中实施灵活劳动力市场改革后，非正规部门劳动者占就业人口比重在2001年达到55.9%（737万人），为此，金大中积极推动将自我雇佣者纳入国民养老金制度，并附加了多项临时条款，包括各种保费支付例外和临时国家补贴。李明博政府缔结自由贸易协定、实施有利于富人的减税措施的同时，引入了基础老年养老金。朴槿惠政府为回应民众对收入分配公平问题的关注，于2014年启动了公务员养老金制度改革。 此外值得一提的是，随着经济全球化和自由市场改革，日韩两国均在21世纪初期调整了公共投资基金的使用方式，政府通过“影子预算”服务国家战略需要的能力受到约束。2001年日本对财政融资资金进行改革，取消了邮政储蓄和养老准备金的全额存款义务，根据市场原则获取资金，贷款利率根据政府债券市场利率确定。投融资目标也转向生活、住房、社会福利、中小企业发展等领域。自此，邮政储蓄在日本财政融资资金中的占比迅速下降，但社保基金仍占据重要位置，2016年末财政融资资金存款中的37.6%来自厚生年金和共济组合账户，全部社保基金账户存款占比高达79%。韩国自1999年以后从国民养老金中攫取的低利率公共投资基金占比迅速缩减，从1998年的71.1%迅速下降至2004年的4.5%，2005年起几乎所有国民养老金积累资金都投入金融市场运作，或由政府按市场利率贷款。 4.2 改革方向：追求公平可持续发展之路 （1）日本的养老金制度改革 随着社会经济环境变化，日本公共养老金体系的缺陷被不断放大，开始面临危机：一方面，制度设计不合理导致部分保险计划的财务赤字严重；另一方面，公民福利意识觉醒，制度间的待遇差距过大引发社会对养老金体系公平性的质疑。如何化解养老金制度的可持续性与公平性危机成为日本此后多轮改革的重点。第一次较大的结构性改革发生在1985年。由于大量年轻劳动力从农村转移到城市，国民年金缴费人数减少、财务状况恶化。但财政赤字严重、无力提供更多补贴，因此政府不得不考虑制度整合，通过厚生年金和共济组合分摊财务风险。彼时大多数农村老年人的子孙正是城市雇员，因此厚生年金和共济组合参保人愿意接受为他们的父母或祖父母分担养老成本的制度安排。在厚生劳动省的公共养老金网页上，至今依然保留着“缴费给家乡的父母、祖父母养老”的宣传，重点强调子女与老人异地分居后，能够依托公共养老金抚养自己异地居住的长辈，从而提高年轻人的参保积极性。新的立法将厚生年金和共济组合的定额福利部分与原本的国民年金整合，形成新的覆盖全民的国民年金计划。在国民年金账户下专门设立了基础年金账户，现收现付、以支定收，实现基础年金互济。具体而言，各类参保人仍然按原渠道参保，保费分别进入国民年金、厚生保险和共济组合账户。无论以何种参保身份，都将从基础年金账户中领取相同标准的基础养老金。财政补贴之外的基础年金账户支出由各账户基金按照各自缴费人数占总缴费人数比重分担，对应金额划入基础年金账户用于待遇发放。在此基础之上，厚生年金和共济组合只针对雇员提供收入关联型福利。这一改革搭建起迄今日本公共养老金体系的基本框架。20世纪90年代，产业结构转型进一步引发部分公共公司共济组合的财务危机。而20世纪90年代后期以来的经济负增长和财政危机迫使日本政府继续推动制度整合，并以控制未来缴费率为目标着手调整收支结构。一方面，财务状况持续恶化的四个共济组合被并入厚生年金，并让日本政府开始考虑全面实施共济组合与厚生年金整合的可能性；另一方面，通过结构调整扩大收入、控制福利支出。2000年改革将保费征缴基数进一步扩大，实行总报酬制，同时为了保证整体保费负担不增加，费率从17.35%降低到13.58%。此外还降低了厚生年金收入关联型福利的年应计率，将待遇领取年龄逐步由60岁提高到65岁，并将养老金待遇调整标准由与可支配收入增速挂钩改为与物价指数挂钩。2004年改革进一步确定了未来保险费率上限并将其固定下来，同时引入养老金待遇的自动调整公式，控制养老金待遇水平。此外，国民年金自2005年起逐步提高政府补助比例，到2009年国民年金福利支出的一半由政府财政补贴。 在此过程中，虽然公务员共济组合保持着相对较好的财务状态，但为了缓解来自民众的养老金嫉妒问题，也不得不反复跟随厚生年金和国民年金进行改革。1985年改革中，共济组合的养老金计算标准由退休前工资改为终身平均工资，并计划在未来20年内逐步将年应计率降低至与厚生年金一致。但为了补偿改革损失，政府为共济组合建立了独享的公共福利计划，待遇水平相当于收入关联型福利的20%。2001年以来,公务员共济组合的养老金待遇领取年龄逐年提高到65岁,走向与厚生年金一致。2004年改革中，共济组合也设置了与厚生年金相同的缴费率上限，这意味着随时间推移，原本各职业群体之间差异较大的缴费率将趋于一致。由此，各制度收支标准逐步实现统一。在前期铺垫的基础上，公务员职业附加福利引发的公平性争议和多个基金财务状况恶化的现实促使日本政府最终做出统一公共养老金计划的决定。2012年社会保障和税制综合改革方案出台，其中雇员年金一元化法案于2015年实施，将公务员及私立学校老师的共济组合并入厚生年金，其独享的职业附加公共福利也被废除,取而代之的是和企业类似的费率为1.5%的缴费确定型职业年金。至此，日本实现了公共养老金制度的完全整合。 一系列改革后，日本形成了当前三个层次的养老保障体系。第一层是覆盖全民的国民年金（基础年金）制度，参保人根据缴费年限领取定额养老金。第二层是覆盖全部雇员（包括公务员、公共部门雇员、企业雇员）的厚生年金制度，参保人根据收入水平、缴费年限领取收入关联型养老金。第三层则是各种非强制性的补充福利，包括各类雇主为其雇员设立的缴费确定型或待遇确定型职业年金、一次性退职金，以及个人自愿参加的个人缴费确定型计划。 （

2）韩国的养老金制度改革 韩国国民养老金制度的改革以福利待遇调整为主。制度设计之初，由于缴费与福利设置失衡和韩国快速老龄化趋势，政府预计国民养老金将于2031年耗尽，为此于1998年进行了第一次改革。措施包括降低国民养老金的替代率、在2013-2033年间逐步将待遇领取年龄由60岁提高到65岁，以及引入每五年一次的财务审查制度。2003年财务审查后，政府进一步提出提高缴费率和降低福利水平的国民养老金改革方案，但并未获得通过。当时反对党提出了另一项改革方案，将国民养老金转变为完全与收入关联的福利，并建立一个由政府一般税收支持的，福利水平为国民养老金参保人平均收入20%的基础养老金制度。经过近四年的激烈争论后，国民养老金第二次改革于2007年实施，方案只是将替代率进一步下调，并未做结构调整。但作为妥协，韩国为年龄在65岁以上且收入低于一定标准的老年群体引入了覆盖率70%、福利水平为国民养老金参保人平均收入5%的基础老年养老金，资金由财政拨付。 两次改革实施时，韩国大多数民众并不是国民养老金制度的受益人，当时超过九成的退休人员领取由公司提供的一次性退休金，因此大幅降低养老金待遇的改革几乎没有阻力。提高缴费率、增加政府税收支出等可能影响企业负担的改革则遭到强烈抵制。与之相对，韩国公务员养老金待遇在不断提高：一方面，20世纪80年代韩国扩大了公务员养老金待遇计算基数，在基本工资之外，季度津贴、出勤津贴和工龄津贴都被逐渐纳入其中；另一方面，公务员养老金替代率水平亦有所提高，到1981年，公务员可以以7.5%的缴费率领取到替代率约50%~76%的养老金。并且韩国公务员养老金制度在面对财务危机时，由于福利刚性，选择了以提高缴费率为主的改革方式。这导致公私制度间养老金替代率差距不断扩大。 20世纪90年代后期，韩国公务员养老金制度开始出现当期赤字。因此，2000年改革采取了三项措施：第一，将公务员养老金缴费率提高到8.5%；第二，将待遇领取年龄逐步提高到60岁；第三，将福利计算基数从退休前一年的工资改为退休前三年的平均工资。此后，公务员养老金经历了多次费率调整，2009年之前费率已经达到17%。2009年的改革进一步将公务员缴费基数由基本工资改为应税收入，并将以应税收入为基数的费率由11%提高到14%。但即便如此，由于过高的福利待遇支出几乎没有得到修正，再加上人口老龄化与抚养比上升，导致公务员养老金支出压力上升，需要更多的财政资金来填补收支赤字。 随着越来越多的国民养老金参保人开始领取退休待遇，制度之间的公平性争议愈加激烈，加之公务员养老金赤字对财政造成重大威胁，朴槿惠政府启动了2014年的公务员养老金制度改革。政府提出的改革方案包括实施结构调整，将公务员养老金变更为与国民养老金一致的基础福利加上公务员补充福利（补偿改革损失），以及对“新人”和“老人”实施不同的福利结构，让新入职公务员的待遇逐步向国民养老金靠拢。然而这一方案遭到反对党和公务员工会的强烈反对，理由是“新人”也应该享受和“老人”一样的补充福利，相关的社会争论也十分激烈。2015年最终达成的妥协是对全部公务员实施同样的结构改革。改革后，公务员养老金整体的缴费率由14%提高到18%，年应计率由1.9%下降到1.7%。由于原本的构想未能顺利实施，公务员与国民养老金参保人之间的待遇差距仅略微缩小，可持续性危机仍然存在。 当前，韩国仍维持了多层次且分立的制度体系。基础老年养老金构成了社会安全网（零支柱），为低收入老人提供基本的生活保障。公共养老金计划构成第一支柱，国民养老金覆盖企业雇员、农民和自我雇佣者，特殊职业养老金则分别覆盖公务员、军人和私立学校教师。在此之上，企业为雇员提供的缴费确定型或待遇确定型企业年金计划构成第二支柱，个人养老金计划构成第三支柱。 05日韩养老金制度改革路径的差异分析为回应前述种种问题，日韩两国都尝试化解财务压力、缩小制度间差距，但改革路径存在明显差异：日本选择了制度不断融合，并增加政府补贴以维持福利水平的方式；而韩国选择不断压缩国民养老金待遇，并在当前国民养老金有大量结余的情况下仍不考虑提高待遇以缩小其与公务员养老金之间的差距，仅在改革中略微降低了公务员福利标准。这一方面涉及到日韩两国不同的政党制度、官僚体系与社会结构。日本高度分散的养老金制度特征和民众强烈的公平观念导致在经济高速增长期不同养老金制度间的福利追赶持续发生，客观上为制度整合提供了便利。掌握主动权的专业福利官僚在改革的连续推进过程中发挥着重要作用，在改革方案设计和推行过程中，专业官僚发挥重要甚至主导作用，是日本政治和官僚体制的一个显著特征。而在韩国，出于对未来赤字的担忧，国民养老金福利受到严格控制。但因为基金本身财务健康，在福利达到什么程度是风险可控的问题上各方没有形成共识，再加上威权体制下福利官僚机构被架空，改革议案的提出一般由政治家主导，提高国民养老金待遇的问题不容易进入政策议程、达成决策。 另一方面，则与两国的公共财政体系、社保筹资结构和财税制度发展路径有关。在日本，主要依靠所得税的财政筹资制度制约了政府的财政能力。1979年，由于引入增值税受挫，日本提出在不增税情况下削减财政赤字的改革目标，政府支出被不断压缩。因此当1983年国民年金出现赤字时，政府没有余力补贴缺口，只能通过制度整合与互济解决问题即1985年养老金制度改革。虽然此后日本在1989年引入了税率3%的消费税（日本式增值税），但由于与财政部门控制预算的计划相悖，改革后消费税收入没有专门用于福利支出。直到2009年之前，福利官僚推动的多次公共养老金改革均以不额外增加财政负担为前提。 日本引入增值税过程称得上一波三折，受到了持续且强烈的反对。但因增值税税基广，筹资能力强，比继续提高所得税或养老金费率来为社会保障筹资更具优势和可行性，因此随着社会福利需求增加，政客们和专业官僚亦持续通过政策话语将开征增值税的用途与福利保障相联系，最终还是得到民众认可，成功开辟了新的社保筹资渠道。自1989年引入增值税后，20年间税率几经提高。随着日本社会经济转型对原有福利制度结构的冲击和长期经济衰退造成的财务威胁，不增加税收、扩大公共福利支出，则难以维持现有福利水平、缓和社会矛盾，新一轮改革就此展开。菅直人上台后提出“新增长战略”，基本逻辑在于稳定和扩大社会保障体系，维护制度公平，保护年轻人免受市场风险，鼓励其进入劳动力市场，同时扩大消费，最终实现经济发展与社会福利之间的良性循环。再次提高消费税（增值税）税率作为社保筹资的必要措施，几经波折后终于获得通过。 韩国则相反，威权政府时代几无阻力地引入了税率较高（10%）的增值税。但在当时的发展型政策模式下，财税筹集与支配以经济增长为先，社会保护和公平次之。加之增值税的攫取已经最大化，若再扩张公共支出就只能提高所得税或者扩大财政赤字，而这两种方式都会遭到具有强大政治影响力的财阀反对（前者加重大企业税负，后者提高利率不利于投资）。于是保守的公共财政原则作为政策共识被延续下来，福利国家扩张一直受到严格控制。正因如此，在国民养老金当期结余率超过80%的情况下，韩国政府出于对未来赤字的担忧于1998年和2007年两次改革中将参保人福利水平削减了近三分之一；社会经济转型过程中，面对来自民众的养老金公平性诉求，即便当前存在大量国民养老金结余，韩国政府也并未选择通过提高国民养老金待遇水平的方式来缩小其与公务员养老金之间的差距。 06总结与启示本文的研究贡献主要体现在如下两方面。一是将视野拓展到了日韩两国养老金制度从建立到如今的完整历程，进行制度的纵向长时段总结与对比。二是提出一个以互补理论为基础，结合制度主义理论与福利国家理论的综合性分析框架，以此提炼出日韩两国养老金制度的演变逻辑。本文有如下研究发现。日韩两国养老金制度建立初期，制度内部安排与外部的国家发展需求、社会经济基础、政党制度协调互补，有其历史合理性。随着后期经济增长放缓引发的国家财政紧缩、基金赤字危机以及公民福利意识和公平意识觉醒，不可持续、不平等以及有限福利保障的养老金制度缺陷不断放大，成为引发社会矛盾焦点。日韩两国养老金制度内部要素与外部的社会经济结构与国家制度不再互适协调，变革不可避免。改革过程中，国家经济社会基础与制度结构又深刻地影响了日韩两国改革模式和路径的选择。历经多轮改革，日本的公共养老金制度由高度分散走向完全整合，实现了不同群体间的广泛互助共济，形成了当前三个层次的养老保障体系。而韩国虽在制度扩面时建立了覆盖城乡的统一养老金制度，但仍维持了特殊职业群体保障制度分立的安排，制度间差距明显。以上分析对中国养老金制度改革与完善有如下启示意义。 首先，随着中国社会经济体制转型，市场化进程中劳动力市场的分化和收入不平等扩大等问题需要稳定的社会安全网提供支撑。然而，不同部门之间的收入分配机制特别是职工工资及退休制度安排的变迁步调并不一致，由此形成养老金体系“多轨制”特征。虽然在2015年国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，但保险基金分立、制度间筹资与待遇差距较大的局面依然呈扩大趋势。日韩经验表明，社会经济结构变迁下的社会保障制度安排应走向更加普遍和融合的方向，以减少民众因快速全球化、区域发展不平衡和收入差距拉大而产生的焦虑和不满。 其次，互助共济的公共养老金制度不可避免会受到人口年龄结构变化影响，日本和韩国为控制财务风险，多次做出调整基金收支结构的努力。但结构调整又使得养老金的公平问题凸显出来。福利削减导致预期养老金回报率下降削弱了民众对公共养老金制度的信心，维持参保缴费积极性成为新问题。寻找新的财源作为补充，在维持基金财务安全和控制代际不平等之间谋求平衡，是养老金制度改革的一大挑战。日本的改革较好地实现同代人之间的公平，增值税的艰难引入和提高税率过程，以及同期日本财政赤字的快速持续扩张过程，清晰体现了日本在谋求这一平衡时的两难和努力。韩国的问题则在于，政府在不同制度体系内调整收支结构的能力不同，因此形成了国民养老金控制缴费、削减福利，而公务员维持福利、不断提高缴费的差异化格局，制度公平成为重要的社会问题。这些问题在中国养老金制度的改革完善过程中同样值得关注。 最后，城市化过程中大量劳动力由农村进入城市，保障不足引起的城市贫困，以及人口迁移导致的原有农村保障制度年龄结构迅速恶化、财务危机凸显，都会成为影响社会稳定的重要问题。日本选择通过雇员保险计划与国民年金的互助共济解决制度的筹资与公平性问题；韩国为配合实施灵活劳动力市场和取消农产品贸易壁垒等改革，将农民和城市灵活就业人员纳入与企业职工同一制度保障。实践表明，制度整合是解决公共财政危机和社会危机的有效手段。随着中国城市化进程推进，推动公共养老金制度的融合、扩大农民工参保缴费、促进人口的市民化，也是改革发展的必经之路。此外值得注意的是，日韩两国在制度扩面过程中，均面临难以摸清农民和灵活就业人员真实收入的问题。韩国完全以缴费为基础、与收入挂钩的制度安排使得这一问题被放大，甚至产生逆向再分配。日本则通过设置制度统一、待遇一致的基础年金，并由政府税收补贴福利支出的方式，强化了养老金体系的互助共济功能，加大了再分配力度。这一经验值得中国借鉴。

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