一、引言

“执行难”一直是我国司法难题，对于当事人而言，取得生效判决并非是其最终目的，判决得到最终实现方为其寻求司法救济之宗旨。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称“《执行规定》”）第九十一条规定，“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行”，可见，国内司法实践遵循的是“首封法院处置原则”。然而，对于存在担保物权以及其他法定优先债权（以下合称“优先债权”）的情形，该原则却有可能引发执行困境。

例如，被执行人A名下的一套房产已被B法院首先查封（以下简称“首封”），同时，C法院因对该房产享有抵押权的D的申请进行了执行立案。在此种情况下，B法院作为首封法院，有权处置该房产，而C法院无权处置该房产，只能由D向B法院申请参与分配，且有权以该房产折价或者以拍卖、变卖该房产的价款优先受偿。在D享有的优先债权金额等于或大于抵押财产变现价款的情形下，在B法院执行财产分配时，因为D优先受偿，将导致B法院的申请执行人实际上无法受偿。实践中，B法院的申请人通常会要求优先债权人对查封财产优先受偿的份额作出一定让步，方才同意向B法院申请执行该财产。这就导致：有权处置的没动力处置，有动力处置的无权处置的执行困境，形成现实的“执行难”。

最高人民法院（以下简称“最高法”）于2016年颁布的《关于首封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》），对上述问题提出了解决思路及执行路径，本文拟结合该批复、相关司法判例及笔者的相关案件代理经验，对首封法院与优先债权执行法院执行竞合问题进行梳理，并提出相关操作建议，希望能够抛砖引玉，与大家共同探讨解决这一问题的可能路径。

二、 关于《批复》的规定梳理

（一） 首封法院处置为原则，优先债权执行法院处置为例外

对于执行财产的处置权，根据《执行规定》第九十一条以及《批复》第一条的规定，在执行过程中，通常由首封法院负责执行财产的处置与控制。

同时，《批复》第一条也作出了例外规定：“但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。”故根据《批复》第一条，若同时满足一定的移送条件，则优先债权执行法院可以要求首封法院将该查封财产移送执行。

（二） 优先债权执行法院要求首封法院移送应满足的条件

根据《批复》的规定，优先债权执行法院要求首封法院移送，应满足的条件为：（1）优先债权应为生效法律文书所确认；（2）优先债权已进入了执行程序；（3）首封法院自首封之日已超过60日；（4）首封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。对于以上移送条件，需要注意的是：

第一，正确认识优先债权的范围，是正确处理首封法院与优先债权执行法院执行竞合（以下简称“执行竞合”）的大前提。根据我国法律规定，优先债权包括各种担保物权担保的债权及各类法定优先债权，具体包括：抵押、质押、留置权等担保物权以及船舶优先权、民用航空器优先权、建设工程价款优先受偿权、土地使用权出让金优先权、税收优先权等法定优先权。

第二，查封包括保全阶段中的查封，同时也包括执行阶段的查封。虽然《批复》未明确规定查封属于何种查封，但我们认为，查封并不限于执行阶段中的查封，还包括保全阶段中的查封，原因在于，将保全阶段查封的财产移送执行不会影响到首封债权的审判程序，首封债权人查封“负担优先债权的财产”，其实际可获得清偿的部分在逻辑上仅及于查封财产除去优先债权的余额部分。因此，无论首封是保全阶段中的查封还是执行阶段中的查封，优先债权执行法院对于符合《批复》条件的，均可协商首封法院移送。

第三，满足上述4个条件后，是否要求移送，属于优先债权执行法院的权利而非义务，且移送的性质系法院内部协调程序，如优先债权执行法院不同意主动商请首封法院移送执行的，当事人无权要求或者提请复议。

（三） 优先债权执行法院进行移送的具体流程

根据《批复》的第二条和第三条，优先债权执行法院进行移送的具体流程如下：

第一，优先债权执行法院要求首封法院将查封财产移送执行的，首先应当：（1）出具商请移送执行函；并（2）附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明；

第二，首封法院应自收到商请移送执行函之日起15日内出具移送执行函，将查封财产移送优先债权执行法院执行，并告知当事人；

第三，优先债权执行法院在处分或继续查封该财产时，可以持首封法院移送执行函办理相关手续；

第四，优先债权执行法院对移送的财产变价后，应按照法律规定的清偿顺序分配，并将相关情况告知首封法院。首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。

此外，根据《批复》第四条，如果首封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。共同的上级法院根据首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况，认为由首封法院执行更为妥当的，也可以决定由首封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。

三、 裁判实例

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案例1（2016）最高法执协5号

1、基本案情

海南高院在执行过程中，轮侯查封了被执行人领时公司所有且位于海南省的土地使用权及地上、地下建筑物（以下简称“案涉财产”）。根据海南高院（2014）琼民二初字第16号民事判决书，工行海口新华支行对查封财产享有抵押权，并对抵押财产拍卖、变卖所得价款在18,100万元范围内优先受偿。案涉财产首封法院系青岛中院。青岛中院根据华夏银行青岛分行的申请，对上述案涉财产采取诉讼保全措施。2014年7月25日，青岛中院就相关案件作出裁判，但华夏银行青岛分行始终没有申请青岛中院强制执行。海南高院在受理工行海口新华支行的强制执行申请后，与山东高院、青岛中院商请移送查封财产。但是，两地法院未就移送和处分案涉查封财产达成一致意见。

2、法院观点

海南高院协调意见：青岛中院系案涉财产的首封法院，但因当事人没有申请强制执行，导致查封财产长期不能变价处分。海南高院执行案件的债权人工行海口新华支行对案涉财产享有优先受偿权，青岛中院应将首查封财产移交该院处分，及时保护抵押权人合法权益。

山东高院协调意见：青岛中院以诉讼保全裁定为依据，首先查封了案涉财产。因债权人没有申请强制执行，导致案涉财产长期没有进行变价处分。山东高院在本案协调中，同意将案涉财产移送海南高院执行，但考虑青岛中院办理案件没有进入执行程序，建议由两地法院共同上级法院，统一协调处理。

最高法认为：案件焦点问题是，首封法院是否应将涉案财产移送优先债权执行法院执行。《批复》第一条规定，“已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行”。其中，首先查封包括了诉讼保全过程中的查封。本案中，根据执行法院查明的事实和《批复》的规定，工行海口新华支行对涉案财产的优先债权为生效法律文书所确认且已进入执行程序。首封法院办理案件的债权人华夏银行青岛分行，在生效法律文书作出后，始终未申请强制执行，已经超过一年时间。海南高院办理案件已经进入执行程序，申请执行人工行海口新华支行系争议不动产的抵押权人，对涉案财产的变价款享有优先受偿的权利，且查封财产位于海南省内，因此，由海南高院负责对两地法院争议不动产的执行，更为妥当。

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3、笔者观点

该案是《批复》颁布后最高法作出的移送案例，对实务具有重要指导意义。该案中，最高法结合《批复》的规定，依据工行海口新华支行对涉案财产的债权已经生效法律文书确认且已进入执行程序，同时对涉案财产的变价款享有优先受偿权等事实，并结合案涉财产位于优先债权执行法院所在地便于执行等因素，最终决定由海南高院负责案涉财产的执行。

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案例2

该案系笔者业务实例，为保护客户隐私，在此仅介绍大致案情，以供分析。

1、基本案情

自然人A委托B银行向借款人C公司发放贷款人民币数亿元，三方签订了《委托贷款合同》。同日，C以某地块为A提供抵押担保，三方又签订了《抵押合同》，该地块实际登记在B银行名下。三方向某公证处为《委托贷款合同》及《抵押合同》办理了强制执行公证。之后C未按照《委托贷款合同》约定还款，A向公证处申请了执行证书，并向D法院申请强制执行。

在执行中A得知该地块已被E法院查封，D法院未获得该地块的首封处置权。后D法院向E法院发出商请移送执行函，但E法院回函称“你方所附据以执行的（xx）号执行证书中，仅确认申请执行人A享有执行标的金额，并未确认申请执行人就土地使用权证号为XX号的土地使用权享有抵押权。故对于你方要求移送执行的查封土地使用权本院暂不能予以移送。”后D、E所在省高院向最高法提出执行争议报告。

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2、法院观点

最高法回函称：“鉴于国土登记机关登记的抵押权人与执行依据所载明的抵押权人不一致，故不能确定A对E法院所查封的上述土地使用权享有抵押权。根据《批复》有关规定，在未经法定程序明确A为抵押权人之前，案涉争议的土地使用权不宜移送D法院。”

3、笔者观点

本案D法院的移送执行商请未获最高法认可，关键在于，在本案的委托贷款合同纠纷中，抵押物实际登记在受托银行而非委托人名下，而公证文书并未明确表述委托人对该抵押物享有优先受偿权，因此，最高法认为无法适用《批复》的规定，而无权要求首封法院移送执行。

四、 不同立场下执行策略的考量与制定

关于首封法院与优先债权执行法院执行竞合问题，不论是首封债权人还是优先债权人，均需要结合案件的具体情况，综合考虑案件诉讼阶段、诉讼周期、债权人数、债务人偿债能力、债务人送达、查封财产上存在的权利冲突、异地执行、各环节的沟通成本等，最终选择由首封法院还是优先债权执行法院进行查封财产执行。但由于两者的立场不同，在实操层面的侧重点和需要关注的问题也有所不同，故笔者在下文中将从首封债权人和优先债权人两个角度对这一问题分别进行探讨：

（一） 首封债权人的执行策略

对于首封债权人而言，如其决定由首封法院进行查封财产处置的，则其针对优先债权执行法院提出的移送执行商请，应向首封法院申请慎重核查移送执行的相关条件，争取拒绝移送，以保障其在资产处置方面掌握主动权。如果查封财产已移交优先债权执行法院处置，则应密切关注财产变价进展状况，尤其在优先债权获得清偿后财产变价仍有余额的，应充分利用《批复》为“首封债权”预留相应份额的规定，争取就该余额实现债权清偿。

（二） 优先债权人的执行策略

1. 优先债权人确定由首封法院执行财产的执行策略

如果优先债权人确定由首封法院执行财产的，则其应及时了解首封法院的案件标的数额以及案件进程，可以选择的路径包括：以优先债权人的名义向首封法院去函，同意由首封法院处置抵押财产。该方案的优点是：无需另行启动诉讼程序，可节省人力、物力和财力；缺点是优先权人对抵押财产的处置无主导权，处于被动地位，对于处置进度、受偿时间、金额等均无法确定。

如由首封法院进行处置的，优先债权人应保持与首封债权人全面深入地沟通，化博弈为合作，共同推进案件的执行进程，一旦首封法院进入执行程序，尽早提交优先受偿申请材料。优先债权人要注意主动把握评估、拍卖关键节点，积极关注法院选定评估、拍卖机构的过程，积极协助评估公司勘察抵押财产，合理评估抵押财产的价值，积极寻找意向买家，实现抵押财产处置的“快执、快结”。

2. 优先债权人确定由优先债权执行法院执行的策略

（1）应确立“因案制宜，以快制胜”的工作思路

如果优先债权人自行依法追索而非参与首封法院的分配，则其需在执行程序中另行协调首封法院执行，该方案的优缺点正好与前一种方案相反。对于优先债权人而言，如果其确定选择由优先债权法院执行的，应考虑协调成本、执行周期、协调结果是否能预知以及法院执行案件是否高效快捷等因素，坚持以快制胜的工作理念，并因案制宜，灵活运用不同的法律程序的优势，通过优化组合实现法律效力最大化。

（2）普通程序与特别程序的适当选择

优先权人在选择依法追索的方式上，面临包括对债务人、保证人、抵押人等一并提起诉讼的普通程序和只针对抵押人申请实现担保物权的特别程序两种选择。通常而言，在涉及到首封法院与优先债权人的案件中，首封法院具有率先启动法律程序的优势，诉讼进程通常快于优先债权人所在案件的进程。优先债权人只有分秒必争，与时间赛跑，才能在处置抵押财产中赢得主动权。这就需要优先债权人从诉讼方案的选择到立案、审理、送达、申请执行等各个环节做到统筹兼顾，环环相扣，抢在首封法院之前进入执行程序。

实践中，普通程序因为送达、开庭、一审、二审和再审等环节，耗时较长，导致其进入执行程序的时间将远远晚于首封法院进入执行程序的时间，则无法满足《批复》规定的时间要求，只能协调首封法院进行财产分配。如果查封财产系优先债权人掌握的主要财产，且变现后能覆盖债权的，优先债权人可以考虑根据《民事诉讼法》关于实现担保物权的规定，向法院提交实现担保物权的申请，实现“快立、快审”。

（3）进入执行程序后，优先债权人申请法院移送的大致流程

一旦优先债权人的优先债权经生效法律文书确认且进入执行程序，而首封法院的案件也已进入执行程序，有效协调各家法院就成为移送成功与否的关键。一般而言，优先债权人应首先协调优先权执行法院，就财产移送执行征得其同意，然后协调高级法院，最后做首封法院的移送工作。

（4）优先债权人协调法院进行移送的要点提示

优先债权人向优先债权执行法院及其上级法院进行协调时，除上文所列条件外，还可从以下角度向法院提出移送建议，即：被执行人及抵押财产是否在优先债权执行法院所在地，由其处置更为便利；优先债权金额是否大幅超过首封债权金额；首封法院案件处于超饱和状态；异地执行进展缓慢等。

五、 实务建议

综上，由于执行财产仍以首封法院处置为原则，优先债权执行法院处置为例外，在被执行人财产不足以全部清偿且债权人享有法定优先债权的情形，对于执行法院的选择与确定直接关乎获得清偿的结果以及执行效率及成本。笔者结合前述相关法律法规、司法判例及案件代理经验，总结出如下几点建议，以供参考：

第一，无论是一般债权人还是优先债权人，均应以确保受偿权和处置权双优先为目标，及时申请对债务人财产进行保全，力争成为首封法院申请人。

具体而言，如果当事人的保全属于首封，则自然对被执行财产享有第一顺位的控制及处置权；如果当事人的保全不属于首封，但当事人对首封财产享有优先债权，则需要结合本文的分析，可从自身债权有利受偿角度，提前预判，合理选择适合的法院申请执行。

第二，除关注移送的程序要件外，还应当注意优先债权本身是否满足法律规定。如前文案例2所示，如果当事人对执行财产的优先债权存在瑕疵，则无法适用《批复》的规定。

第三，注意正确选择移送执行时间。按照《批复》规定，提出移送的时间应在法院发布拍卖公告或者进入变卖程序前提出。实务中，对于首封法院仅选择鉴定机构但未发布拍卖公告的，优先债权执行法院仍可要求将该查封财产移送执行。

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一、背景

现行法律与司法解释规定，执行程序中应当由首先查封法院处分查封财产，但并未对首先查封法院启动拍卖、变卖程序的时效进行限制。因此在实践中，首先查封法院“只查封不处置”的情况并不鲜见，导致优先债权人空有优先受偿权，却无从参与分配。在此意义上，程序法上首先查封法院的优先处置权便与实体法上优先债权人的优先受偿权产生冲突。为解决这一冲突，上海、北京、福建等七地高院均曾出台规范性文件，突破首先查封法院优先处置权。但各地高院的规范性文件并非有权的司法解释，且突破的程度与条件各不相同，各地的基层与中级法院在执行中不免面临着缺乏法律依据与观点混杂的尴尬局面。

2016年4月12日，最高人民法院公布了《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》），将自2016年4月14日起施行。该《批复》的施行，将为处理相关争议问题提供明确的法律依据，保障实体法上优先债权制度的实现与兼顾执行程序法上首先查封制度的价值，从而协调实体法与程序法的制度。

一、概念

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（一）“首先查封”的概念

“首先查封”的概念是相对于“轮候查封”而言的。事实上，被执行人的财产上只能有一个正式查封，不存在重复查封、第一个查封是“首先查封”的问题。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条与《最高院关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题请示的答复》指出，对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。人民法院对已查封、扣押、冻结的全部财产进行处分后，该财产上的轮候查封自始未产生查封、扣押、冻结的效力。因此，“首先查封”是指登记时间在最先，唯一具有查封效力的正式查封，而“轮候查封”是对其他人民法院已经查封的财产，执行法院依此按时间先后在登记机关进行登记，或者是在该其他人民法院进行记载，排队等候的不具有查封效力的非正式查封。

此外，“首先查封”并不限于执行程序中的查封，还包括保全程序中的查封。原因在于，将保全阶段查封的财产移送执行不会影响到审理程序。查封“负担优先债权的财产”，申请人实际可获得清偿的部分在逻辑上仅及于查封财产除去优先债权的余额。将查封财产移送优先债权法院处分并未损害查封债权人的利益，也未危及查封制度。

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（二）“优先债权”的概念

在《批复》中，优先债权是关于“对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权的债权”的简称。优先债权具体包括各种担保物权担保的债权及各类型优先权担保的债权。具体主要包括如下几种：

1、抵押权担保的债权。解决抵押权担保债权执行法院与首查封债权执行法院之间处分权的冲突，是本《批复》的主要目的。

2、合同法第286条规定的建设工程价款优先权。

3、其他担保物权担保的债权和其他优先权担保的债权。质押权、留置权和船舶优先权所担保的债权，符合《批复》关于优先债权的定义，虽然实践中此类优先债权与首先查封债权发生冲突的案例不多，但无疑属于《批复》调整的范围。

二、首先查封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件

《批复》第一条设定“首先查封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件”，来调整“首先查封法院负责处分查封财产”规则。具体而言，移送执行应同时符合以下四个条件：

1
优先债权为生效法律文书所确认；
2
在优先债权执行法院进入了执行程序；
3
自首先查封之日起已经超过了60日；
4
首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。

三、移送执行的操作程序

《批复》第二条、第三条明确了具有操作性的程序，来保证《批复》第一条实体性规则的实现。具体操作程序如下：

 

 

1、优先债权执行法院出具《商请移送执行函》
《批复》规定，优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的，应当出具载明将查封财产移送执行及首先查封债权的相关情况等内容的《商请移送执行函》，并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明。

 

 

2、首先查封法院出具《移送执行函》
首先查封法院应当在收到优先债权执行法院《商请移送执行函》之日起15日内出具移送执行函，将查封财产移送优先债权执行法院执行，并告知当事人。

 

 

3、有限债权执行法院持首先查封法院《移送执行函》办理相关手续
财产移送执行后，优先债权执行法院在处分或继续查封该财产时，可以持首先查封法院《移送执行函》办理相关手续。

四、清偿顺序

优先债权执行法院对移送的财产变价后，应当按照法律规定的清偿顺序分配，并将相关情况告知首先查封法院。首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。

对于如何理解“按照法律规定的清偿顺序分配”，最高人民法院执行局负责人就《批复》主要内容接受记者采访时作出了解读：该财产上存在的各个债权，都应该予以清偿，且按照法律规定的清偿顺序分配，未附加任何清偿范围的限制。也就是说，并非只清偿受移送法院执行的优先债权，剩余款项交首先查封法院，亦非清偿所有优先债权，剩余款项交首先查封法院，更非要求首先查封法院在移送该查封财产的同时，应当将首先查封所涉案件及其他查封财产一并移送。

此外，这里的“分配”是在广义上使用的，并非狭义的“参与分配”概念。具体讲，不仅包括狭义的参与分配情形，也涵盖多个债权人对于同一债务人申请执行而不符合参与分配条件的情形。比如在一个执行程序中同时实现一个优先债权与一个普通债权的情形，也属于该条意义上的分配。

五、争议解决

1、争议解决的程序与机关

首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。

2、争议解决的考虑因素

上级法院协调相关争议时，处理原则仍然是《批复》第一条的规则。但该处理原则在逻辑上统摄整个《批复》，上级法院当然应予以遵照执行，无须再次强调。因此，《批复》第四条所罗列的考虑因素均属于例外因素，即首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况。最高人民法院执行局负责人对如何理解和把握前述例外因素的具体说明如下：

（1）“首先查封债权所处的诉讼阶段”大致能反映出将来处分财产的时间，及对优先债权实现的迟延程度。

（2）“查封财产的种类及所在地”，主要是不动产应优先考虑由不动产所在地法院执行。

（3）关于“各债权数额与首先查封财产价值之间的关系”，可以简单理解为：优先债权数额占查封财产价值的比例越高，则移送的必要性越大。如果比例极低，比如优先债权100万，查封财产价值5000万，则移送的必要性不大；只要比例相当，原则上就应予以移送；如果比例超过了100%，则除非案件极为特殊应一律移送。

（4）案件情况千差万别，如果存在影响移送的其他因素的，也应予以考虑，比如，涉案财产涉及首先查封法院当地职工的大量劳动债权，就应予以考虑。

3、争议解决的处理方式

上级法院认为符合《批复》第一条移送执行的条件、不存在例外因素的，应决定将查封财产移送优先债权执行法院执行；认为由首先查封法院执行更为妥当的，也可以决定由首先查封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。

附：最高人民法院执行局负责人就首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产司法解释答记者问全文

4月12日，最高人民法院公布了《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，最高人民法院执行局负责人就《批复》主要内容接受了记者采访。

1.问：请您介绍一下《批复》出台的背景。

答：根据现行法律与司法解释的规定，执行程序中应当由首先查封法院处分查封财产。这个规则符合查封制度的法理，也有利于调动申请执行人的积极性，及时发现、控制财产并实现生效法律文书确定的债权，实践效果总体是好的。但是当该查封财产上存在其他顺位在先的担保物权、优先权保障的债权（以下简称优先债权）时，如果首先查封法院迟延处分财产，就会损害到优先债权人的利益，优先债权制度的目的将会落空。

实践中，导致首先查封法院迟延处分查封财产的原因较为复杂，有制度不协调的因素，也有地方保护主义的因素。各地法院陆续制定了一些规范性文件来解决这个问题，但是由于司法解释层面的规则不清晰，地方法院的作法面临依据不足的困难。为回应司法实践的需求，最高人民法院审判委员会针对福建省高级人民法院的请示，讨论通过了本《批复》，希望将实践经验上升为统一规则，以解决这一较为普遍的问题。

2.问：《批复》的目的与基本思路是什么？

答：《批复》的目的就是解决实践中普遍存在的“首先查封法院与优先债权执行法院查封财产处分权冲突”的问题。

《批复》的基本思路为：保障实体法上优先债权制度的实现，兼顾执行程序法上首先查封制度的价值，在协调实体法与程序法制度的基础上，以“批复”的形式，“短、平、快”地解决实践中的主要问题。

《批复》共四个条文：第一条规定了优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的条件，本条是《批复》的核心条款，确立了处理争议问题的一般规则；第二条规定了查封财产移送执行的程序性事项；第三条规定了优先债权执行法院对移送执行财产的处分与分配；第四条规定了法院之间争议的协调解决程序。

3.问：刚才您在《批复》基本思路中提到“协调优先债权制度与首先查封制度”，请问《批复》是如何具体协调这两种制度的？

答：优先债权制度是实体法制度，首先查封制度是程序法制度。这两种制度在逻辑上并无冲突，但是如上所述，当首先查封法院迟延处分查封财产时，就会损害到优先债权的实现。正是在此意义上，产生了两个制度的协调问题。整个《批复》都贯彻了协调两种制度的思路，具体表现在如下几个方面：

首先，通过《批复》第一条设定“首先查封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件”，来调整“首先查封法院负责处分查封财产”规则。首先查封法院向优先债权执行法院移送财产处分的具体条件有四个：一是优先债权为生效法律文书所确认；二是在优先债权执行法院进入了执行程序；三是自首先查封之日起已经超过了60日；四是首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。需要注意的是，只有同时符合了上述四个条件，优先债权执行法院才能要求移送。

其次，《批复》第二条、第三条明确了具有操作性的程序，来保证《批复》第一条实体性规则的实现。《批复》第二条针对“优先债权法院商请”与“首先查封法院移送”两个环节，明确了各自需要注意的事项，同时设计了商请移送执行函与移送执行函的文书样式作为《批复》附件。《批复》第三条第一款规定“优先债权执行法院可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续”，以解决优先债权执行法院与协助登记机关的程序衔接。《批复》第三条第三款还规定对于尚未经生效法律文书确认的首先查封债权，应按其清偿顺位，预留相应份额。这些规定增强了程序的可操作性，能够提高制度的实效。

最后，通过《批复》第四条的法院争议协调程序来进一步平衡两种制度。在协调程序中，可以解决两类案件的争议。一是应当移送执行而不移送的案件；二是虽然在形式上符合移送条件，但基于案件特殊情况可以不移送执行的案件。协调程序不仅能够保证《批复》第一条移送规则的实现，还能对某些特殊案件进行特殊处理，进一步实现了两种制度的协调。

4.问：我们注意到，《批复》并没有区分首先查封是保全程序中的查封还是执行程序中的查封，将保全阶段的查封财产移送给优先债权执行法院，是否会影响到正在进行的审理程序？

答：将保全阶段查封的财产移送执行不会影响到审理程序。理由在于，查封“负担优先债权的财产”，申请人的利益在逻辑上仅及于查封财产除去优先债权的余额。将查封财产移送优先债权法院处分并未损害查封债权人的利益，也未危及查封制度。

《批复》制定过程中曾考虑过区分保全查封与执行查封，但并不是担心影响审理程序。当时的具体想法是，当优先债权执行法院商请移送时，如果首先查封为保全查封，首先查封法院应立即移送；如果首先查封是执行查封，则在满60日不处分时予以移送。当时考虑的是，保全查封一般会比执行查封在财产处分上更为迟延，更有移送的必要。后来考虑到这种区分的实践意义不大，为了简明规则，《批复》最终统一做了规定。

5.问：《批复》中使用了“优先债权”的概念，能否介绍一下优先债权的具体含义与范围？

答：在《批复》中，优先债权是关于“对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权的债权”的简称。关于这一简称，我们曾考虑过“优先受偿权”、“优先受偿债权”等多个名词，后来参考相关司法解释的表述，采用了优先债权的概念。

优先债权具体包括各种担保物权担保的债权及各类型优先权担保的债权。具体主要包括如下几种：第一，抵押权担保的债权。解决抵押权担保债权执行法院与首查封债权执行法院之间处分权的冲突，是本《批复》的主要目的。第二，合同法第286条规定的建设工程价款优先权。第三，其他担保物权担保的债权和其他优先权担保的债权。质押权、留置权和船舶优先权所担保的债权，符合《批复》关于优先债权的定义，虽然实践中此类优先债权与首先查封债权发生冲突的案例不多，但无疑属于《批复》调整的范围。

 

6.问：《批复》在移送的具体条件中，为何选择了60日的期限，并将“发布拍卖公告或者进入变卖程序”作为时间节点？

答：一般而言，60日不足以完成从查封到拍卖公告的整个程序，所以这里的60日并非要给首先查封法院留出足够的处分财产时间，而是要给首先查封法院一个缓冲期，避免某些很快就能进入拍卖或者变卖程序的财产变更处分法院。这一期限体现了保障优先债权人的意图。

关于“发布拍卖公告或者进入变卖程序”，《批复》最初条文表述为“变价程序”，讨论中大家认为“变价程序”容易发生歧义，比如评估算不算变价程序等。为了避免理解上的歧义引发争议，《批复》最终采用了“发布拍卖公告或者进入变卖程序”这一明确的时间节点。

7.问：您能否具体讲一讲如何理解《批复》第三条中的“按照法律规定的清偿顺序分配”？

答：这涉及到优先债权执行法院处分财产后清偿债权的范围。对此有四种观点，第一种观点主张只清偿受移送法院执行的优先债权，剩余款项交首先查封法院。第二种观点主张清偿所有优先债权，剩余款项交首先查封法院。第三种观点主张该财产上存在的各个债权，无论是优先债权还是普通债权，都应该予以清偿。但是如果首先查封法院还查封了被执行人的其他财产，无需将其他查封财产及其整个执行案件移送。第四种观点主张首先查封法院在移送该查封财产的同时，应当将首先查封所涉案件及其他查封财产一并移送。

综合考虑实现优先债权的目的、法院之间的程序衔接等因素，《批复》采纳了第三种方案，规定“应当按照法律规定的清偿顺序分配”。讨论中有人提出，条文无法体现上述清偿范围。我们认为，在移送执行的财产范围内，按照法律规定的清偿顺序分配，除此之外未附加任何清偿范围的限制，应该能得出上述清偿范围的结论。

此外，这里的“分配”是在广义上使用的，并非狭义的“参与分配”概念。具体讲，不仅包括狭义的参与分配情形，也涵盖多个债权人对于同一债务人申请执行而不符合参与分配条件的情形。比如在一个执行程序中同时实现一个优先债权与一个普通债权的情形，也属于该条意义上的分配。

8.问：请问上级法院在协调法院之间关于查封财产处分权争议时，应该坚持什么原则，考虑什么因素？

 

答：上级法院协调相关争议时，原则上应按照《批复》第一条的规则处理。在《批复》制定过程中，第四条曾表述为：“共同的上级法院在指定执行法院时，应当按照本批复第一条的规定处理，……”， 但在后来的讨论中，大家一致认为第一条作为一般规则在逻辑上适用于整个《批复》，上级法院在协调时当然应予以遵照执行。第四条对此无需予以重申，只规定应考虑的例外因素即可。

《批复》第四条具体列举了上级法院协调时应当考虑的因素，对此应予以综合考量，总体把握。具体说明如下：第一，“首先查封债权所处的诉讼阶段”大致能反映出将来处分财产的时间，及对优先债权实现的迟延程度。第二，“查封财产的种类及所在地”，主要是不动产应优先考虑由不动产所在地法院执行。第三，关于“各债权数额与首先查封财产价值之间的关系”，可以简单理解为：优先债权数额占查封财产价值的比例越高，则移送的必要性越大。如果比例极低，比如优先债权100万，查封财产价值5000万，则移送的必要性不大；只要比例相当，原则上就应予以移送；如果比例超过了100%，则除非案件极为特殊应一律移送。第四，案件情况千差万别，如果存在影响移送的其他因素的，也应予以考虑，比如，涉案财产涉及首先查封法院当地职工的大量劳动债权，就应予以考虑。